Время перемен?!… Юрий Корякин о ситуации в управлении градостроительством Самары.

4 июня 2015 года Дума город­ско­го окру­га при­ня­ла важ­ное реше­ние: в адми­ни­стра­ции обра­зо­ва­но само­сто­я­тель­ное Управ­ле­ние глав­но­го архи­тек­то­ра, руко­во­ди­тель кото­ро­го пере­шел в пря­мое под­чи­не­ние гла­ве адми­ни­стра­ции окру­га. Помо­жет ли этот шаг при­ве­сти к рефор­ми­ро­ва­нию архи­тек­тур­но-гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти в Сама­ре?

В исто­рии наше­го горо­да несколь­ко раз меня­лось и назва­ние, и струк­ту­ра служ­бы глав­но­го архи­тек­то­ра. Нача­лом мож­но счи­тать 1941 год, когда в стране был учре­жден инсти­тут глав­ных архи­тек­то­ров круп­ных горо­дов, и в Куй­бы­ше­ве было созда­но Управ­ле­ние глав­но­го город­ско­го архи­тек­то­ра. В 1945 году оно было пре­об­ра­зо­ва­но в Отдел по делам архи­тек­ту­ры. Нако­нец, в 1955 фор­ми­ру­ет­ся «Отдел по делам стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры испол­ко­ма Куй­бы­шев­ско­го город­ско­го Сове­та депу­та­тов тру­дя­щих­ся», кото­рый про­су­ще­ство­вал два­дцать три года — до созда­ния Глав­но­го архи­тек­тур­но-пла­ни­ро­воч­но­го управ­ле­ния — Гла­вА­ПУ (1978 — 1988).

В 1987 году, на волне пере­строй­ки, бла­го­да­ря уси­ли­ям Сою­за Архи­тек­то­ров и ряда народ­ных депу­та­тов, было при­ня­то госу­дар­ствен­ное поста­нов­ле­ние «О даль­ней­шем раз­ви­тии совет­ской архи­тек­ту­ры и гра­до­стро­и­тель­ства», в соот­вет­ствии с кото­рым отме­ня­лось типо­вое про­ек­ти­ро­ва­ние, откры­ва­лась воз­мож­ность созда­ния пер­со­наль­ных твор­че­ских мастер­ских, закреп­ля­лась веду­щая роль архи­тек­то­ра – авто­ра архи­тек­тур­но­го про­ек­та в раз­ра­бот­ке доку­мен­та­ции и в самом стро­и­тель­стве и т.д. Нача­лась рефор­ма и управ­лен­че­ской архи­тек­тур­ной дея­тель­но­сти. Все отде­лы и управ­ле­ния «по делам стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры» были пре­об­ра­зо­ва­ны в «управ­ле­ния гра­до­стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры», воз­глав­лять кото­рые долж­ны были архи­тек­то­ры с выс­шим обра­зо­ва­ни­ем и не менее, чем с пяти­лет­ним опы­том про­фес­си­о­наль­ной рабо­ты. При назна­че­нии на долж­ность обя­за­тель­ной была реко­мен­да­ция мест­ных орга­ни­за­ций Сою­за архи­тек­то­ров Рос­сии.

Куй­бы­шев­ское Гла­вА­ПУ сме­ни­ло толь­ко назва­ние на Глав­ное управ­ле­ние гра­до­стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры (1988 – 1997), так как креп­кая струк­ту­ра управ­ле­ния не нуж­да­лась в корен­ной пере­строй­ке. Но было добав­ле­но хоз­рас­чет­ное под­раз­де­ле­ние, став­шее про­об­ра­зом нынеш­не­го МУП АПБ. В целом же роль глав­но­го архи­тек­то­ра – как и во все преды­ду­щие годы — оста­ва­лась веду­щей в про­цес­се при­ня­тия гра­до­стро­и­тель­ных реше­ний. Да, были и у глав­но­го архи­тек­то­ра свои началь­ни­ки: мэр горо­да и заме­сти­тель пред­се­да­те­ля гор­ис­пол­ко­ма по вопро­сам стро­и­тель­ства; были и пар­тий­ные руко­во­ди­те­ли. (Как ска­за­ла на пер­вом съез­де Сою­за архи­тек­то­ров Рос­сии Кан­цане Беру­та Пав­лов­на, глав­ный архи­тек­тор Липец­ка: «есть глав­ный архи­тек­тор горо­да, есть глав­ней­ший, но есть и все­выш­ний!»). К сча­стью, глу­бо­кие тра­ди­ции архи­тек­тур­ной служ­бы Куй­бы­ше­ва (Сама­ры), ува­же­ние к пер­соне глав­но­го архи­тек­то­ра поз­во­ля­ли ему отста­и­вать свои про­фес­си­о­наль­ные пози­ции во всех кори­до­рах вла­сти. И неиз­мен­ной оста­ва­лась обя­за­тель­ная сопод­чи­нен­ность отдель­ных “объ­ем­ных”, архи­тек­тур­ных «штуч­ных» реше­ний более общим пла­ни­ро­воч­ным, гра­до­стро­и­тель­ным. Меж­дис­ци­пли­нар­ный гра­до­стро­и­тель­ный совет при глав­ном архи­тек­то­ре горо­да являл­ся откры­той пло­щад­кой для обме­на про­фес­си­о­наль­ны­ми мне­ни­я­ми, поз­во­лял не про­пус­кать «сырые» про­ек­ты.

В нача­ле девя­но­стых, после извест­ных собы­тий в стране, начи­на­ют стре­ми­тель­но нарас­тать изме­не­ния в обла­сти гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти. Зем­ля, быв­шая ранее обще­на­род­ной соб­ствен­но­стью, ста­ла това­ром. Пер­вые ука­зы пер­во­го пре­зи­ден­та Рос­сии были направ­ле­ны на регу­ли­ро­ва­ние земель­ных отно­ше­ний и дава­ли воз­мож­ность при­ва­ти­за­ции земель­ных участ­ков. В 1992 году повсе­мест­но были учре­жде­ны коми­те­ты по зем­ле­устрой­ству, к кото­рым частич­но пере­шли функ­ции орга­нов архи­тек­ту­ры и гра­до­стро­и­тель­ства. Поми­мо огром­ной рабо­ты по оформ­ле­нию прав на суще­ству­ю­щую земель­ную недви­жи­мость, коми­те­ты нача­ли встра­и­вать­ся и в про­цесс отво­да участ­ков под про­ек­ти­ро­ва­ние и стро­и­тель­ство, демон­стри­руя, к сожа­ле­нию, свою неком­пе­тент­ность в слож­ных вопро­сах пла­ни­ров­ки горо­да.

В корот­кое вре­мя наи­бо­лее про­дви­ну­тые граж­дане осо­зна­ли выго­ду вла­де­ния или хотя бы рас­по­ря­же­ни­ем зем­лей; зара­бо­тал рынок недви­жи­мо­сти — в явном или скры­том виде. Неиз­беж­но появи­лись и спут­ни­ки незре­ло­го рын­ка – спе­ку­ля­ция и кор­руп­ция. (Здесь умест­но напом­нить кри­ти­кам Гра­до­стро­и­тель­но­го кодек­са РФ, что имен­но в нача­ле девя­но­стых нача­лась тор­гов­ля зем­лей, а новый ГрК 2004 года — при гра­мот­ном при­ме­не­нии! — как раз и стал пре­пят­стви­ем для без­дум­ных «точеч­ных» реше­ний). В цепоч­ке про­це­ду­ры отво­да участ­ков глав­ный архи­тек­тор горо­да ста­но­вил­ся неже­ла­тель­ным зве­ном, про­ти­во­сто­я­щим сти­хий­но­му и уско­рен­но­му «осво­е­нию» тер­ри­то­рии. Рынок рын­ком, но никто не отме­нял объ­ек­тив­ных зако­но­мер­но­стей раз­ви­тия горо­да, нару­ше­ние кото­рых при­во­дит к печаль­ным послед­стви­ям. Но мож­но ска­зать и так: совет­ская гра­до­стро­и­тель­ная систе­ма не была под­го­тов­ле­на к вызо­вам ново­го вре­ме­ни, не учи­ты­ва­ла энер­гию вне­зап­но вырос­ше­го част­но­го инте­ре­са, пло­хо впи­сы­ва­лась в реа­лии новой поли­ти­че­ской эко­но­мии горо­да. В част­но­сти, отсут­ство­ва­ли совре­мен­ные пра­ви­ла зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки, без кото­рых немыс­ли­мо урав­но­ве­ши­ва­ние инди­ви­ду­аль­ных и обще­ствен­ных потреб­но­стей.

Про­ти­во­сто­я­ние закон­чи­лось дефор­ма­ци­ей инсти­ту­та глав­ных архи­тек­то­ров, а в неко­то­рых слу­ча­ях и уни­что­же­ни­ем орга­нов архи­тек­ту­ры.

Сама­ра отре­а­ги­ро­ва­ла на обще­рос­сий­скую тен­ден­цию обра­зо­ва­ни­ем Депар­та­мен­та стро­и­тель­ства и архитектуры(декабрь 1997 года), что ста­ло по-сво­е­му “исто­ри­че­ским” шагом. Отныне, впер­вые за более чем полу­ве­ко­вой пери­од, архи­тек­тур­ная служ­ба поте­ря­ла само­сто­я­тель­ность, вой­дя в струк­ту­ру депар­та­мен­та в каче­стве одно­го из его под­раз­де­ле­ний. Долж­ность глав­но­го архи­тек­то­ра горо­да в бюро­кра­ти­че­ской табе­ли о ран­гах поте­ря­ла в сво­ем весе. Спу­стя непро­дол­жи­тель­ное вре­мя всем ста­ло ясно, кому при­над­ле­жит послед­нее сло­во. К это­му сле­ду­ет доба­вить и то, что тогда же стал фор­ми­ро­вать­ся и пре­сло­ву­тый «команд­ный» прин­цип в постро­е­нии орга­нов город­ско­го (и не толь­ко) управ­ле­ния, но не в смыс­ле под­бо­ра нуж­ных ква­ли­фи­ци­ро­ван­ных кад­ров, а по при­зна­ку «свой — чужой», то есть по спо­соб­но­сти бес­пре­ко­слов­но выпол­нить коман­ды «свер­ху». Отча­сти такой под­ход напо­ми­нал по фор­ме совет­ский номен­кла­тур­ный метод кад­ро­вой поли­ти­ки, толь­ко в кари­ка­тур­ном виде. Вооб­ще, созда­ва­лось впе­чат­ле­ние, что управ­лять хотят по-совет­ски, воз­раж­дая адми­ни­стра­тив­но-команд­ную систе­му, а дохо­ды от дея­тель­но­сти полу­чать по-капи­та­ли­сти­че­ски.

Да, преды­ду­щий опыт «леп­ки» горо­да груп­пой архи­тек­то­ров и инже­не­ров, сочи­няв­ших ген­пла­ны на трид­ца­ти­лет­нюю пер­спек­ти­ву, был воз­мо­жен в усло­ви­ях еди­ных народ­но-хозяй­ствен­ных пла­нов и ком­му­ни­сти­че­ской идео­ло­гии, хотя и в совет­ское вре­мя ген­пла­ны уста­ре­ва­ли менее, чем за десять лет. Доста­точ­но мно­го мож­но гово­рить и о недо­стат­ках типо­вой застрой­ки, раз­ре­жен­но­сти город­ской тка­ни, нере­шен­но­сти транс­порт­ной инфра­струк­ту­ры, отстра­нен­но­стью жите­лей и т.д. Вме­сте с тем, в рам­ках той систе­мы — со все­ми ее плю­са­ми и мину­са­ми — гра­до­стро­и­тель­ное управ­ле­ние отли­ча­лось пред­ска­зу­е­мо­стью и после­до­ва­тель­но­стью. По край­ней мере, соблю­да­лись прин­ци­пи­аль­ные осно­вы про­фес­си­о­наль­но­го отно­ше­ния к ланд­шаф­ту, фор­ми­ро­ва­нию систе­мы обслу­жи­ва­ния и т. д. Имен­но тогда были созда­ны усло­вия для сре­до­во­го под­хо­да в урба­ни­сти­ке с воз­рож­де­ни­ем соб­ствен­но и это­го тер­ми­на, и этой обла­сти дея­тель­но­сти, забы­той в нашей стране. В вось­ми­де­ся­тые годы изме­ни­лось отно­ше­ние гра­до­стро­и­те­лей и архи­тек­то­ров к исто­ри­че­ско­му насле­дию и обще­ствен­но­му про­стран­ству горо­дов; были спро­ек­ти­ро­ва­ны и реа­ли­зо­ва­ны (с раз­ным успе­хом) пеше­ход­ные ули­цы в Москве, Пен­зе, Сара­то­ве, Орен­бур­ге, Каза­ни, Сама­ре и мно­гих дру­гих горо­дах.

Новое вре­мя откры­ло бoль­шие воз­мож­но­сти, но и при­нес­ло боль­шие испы­та­ния. Моне­тар­ная идео­ло­гия затми­ла здра­вый смысл у «лиц, при­ни­ма­ю­щих реше­ния», у ново­яв­лен­ных биз­не­сме­нов и про­ек­ти­ров­щи­ков, у мно­гих «про­стых» граж­дан. Роман­ти­че­ское пред­став­ле­ние о роли глав­но­го архи­тек­то­ра как деми­ур­га, от кото­ро­го в боль­шой сте­пе­ни зави­сит архи­тек­ту­ра горо­да и гра­до­стро­и­тель­ное раз­ви­тие, быст­ро уле­ту­чи­лось от «тяже­ло­го дыха­ния рын­ка и све­же­го вет­ра пере­мен». Необ­хо­ди­мо было менять пред­став­ле­ние о горо­де, изме­нять­ся самим, менять про­ект­ную идео­ло­гию, искать новые под­хо­ды и в управ­лен­че­ской дея­тель­но­сти.

И здесь Сама­ре повез­ло. Еще в апре­ле 1997 года при содей­ствии губер­на­то­ра Тито­ва К.А. для горо­да нача­ли раз­ра­ба­ты­вать­ся пио­нер­ные “Пра­ви­ла застрой­ки и зем­ле­поль­зо­ва­ния” (так они тогда назы­ва­лись), кото­рые были при­зва­ны изба­вить город от мно­гих пере­жит­ков про­шло­го и сде­лать про­зрач­ны­ми отно­ше­ния меж­ду вла­стью и аген­та­ми гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти, сде­лать понят­ны­ми про­це­ду­ры полу­че­ния раз­ре­ше­ний на стро­и­тель­ство, упро­стить мно­гие опе­ра­ции с недви­жи­мо­стью в новых усло­ви­ях. Пра­ви­ла мог­ли предот­вра­тить волюн­та­рист­ские реше­ния чинов­ни­ков раз­лич­ных уров­ней, дать воз­мож­ность раз­ви­тию мало­му стро­и­тель­но­му биз­не­су, огра­дить исто­ри­че­скую и любую сло­жив­шу­ю­ся жилую сре­ду от необ­ду­ман­ных поку­ше­ний, при­влечь актив­ных жите­лей и обще­ствен­ные орга­ни­за­ции к циви­ли­зо­ван­но­му (а не митин­го­во­му) реше­нию гра­до­стро­и­тель­ных про­блем. Уже в кон­це 1998 года Пра­ви­ла были гото­вы к рас­смот­ре­нию и обсуж­де­нию.

Но про­цесс утвер­жде­ния Пра­вил затя­нул­ся почти на три года. С одной сто­ро­ны, были объ­ек­тив­ные при­чи­ны: все новое дает­ся с тру­дом. Но в основ­ном тор­мо­зи­ла про­цесс мест­ная бюро­кра­тия„ кото­рая момен­таль­но сооб­ра­зи­ла, что с вве­де­ни­ем это­го доку­мен­та она теря­ет рыча­ги тене­во­го управ­ле­ния горо­дом. Были и абсурд­ные обви­не­ния в адрес раз­ра­бот­чи­ков — Пра­ви­ла-де навя­за­ны аме­ри­кан­ца­ми, что­бы побыст­рее рас­про­дать город­скую зем­лю. Дей­стви­тель­но, пред­ста­ви­те­ли Агент­ства США по меж­ду­на­род­но­му раз­ви­тию ока­за­ли помощь, но с разум­ны­ми наме­ре­ни­я­ми: «ребя­та, вы реши­ли стро­ить рыноч­ную эко­но­ми­ку, так исполь­зуй­те наш опыт, не повто­ряй­те чужих оши­бок в гра­до­устрой­стве». (Подоб­ные пра­ви­ла уже успеш­но дей­ство­ва­ли в Вели­ком Нов­го­ро­де, в чем я мог убе­дить­ся на месте в нояб­ре 1998 года). Исполь­зуя пред­ло­жен­ную мето­ди­ку и началь­ные раз­ра­бот­ки аме­ри­кан­цев, автор­ский кол­лек­тив из мос­ков­ских и самар­ских спе­ци­а­ли­стов под­го­то­вил адап­ти­ро­ван­ные к нашим усло­ви­ям тек­сто­вые и гра­фи­че­ские мате­ри­а­лы, напе­ча­тан­ные отдель­ной кни­жеч­кой для все­об­ще­го озна­ком­ле­ния в 1998 году. И толь­ко в апре­ле 2001 года ПЗЗ были утвер­жде­ны город­ской Думой.

Судь­ба самар­ских Пра­вил ока­за­лась непро­стой, оста­ю­щей­ся тако­вой и сей­час. Конеч­но, в мут­ной воде мно­го­чис­лен­ных инструк­ций, под­за­кон­ных актов, нико­му неиз­вест­ных ведом­ствен­ных при­ка­зов было про­ще моро­чить голо­ву неис­ку­шен­ным про­си­те­лям. Чего сто­ят, напри­мер, отка­зы в реги­стра­ции прав на недви­жи­мость (до сих пор!) под пред­ло­гом про­хож­де­ния «крас­ных линий»! Важ­ней­ший демо­кра­тич­ный инстру­мент само­управ­ле­ния и реа­ли­за­ции гра­до­стро­и­тель­ной поли­ти­ки — Комис­сия по зем­ле­поль­зо­ва­нию и застрой­ки (кото­рая несет пря­мую ответ­ствен­ность за соблю­де­ние Пра­вил) нача­ла свою рабо­ту аж в 2003 году. Через несколь­ко лет нере­гу­ляр­ной рабо­ты состав и поря­док рабо­ты комис­сии был суще­ствен­но изме­нен — архи­тек­то­ры и дру­гие про­филь­ные спе­ци­а­ли­сты поте­ря­ли пра­во реша­ю­ще­го голо­са, зато в несколь­ко раз уве­ли­чи­лось коли­че­ство депу­та­тов. А ведь имен­но от Комис­сии зави­сит, быть или не быть «точеч­ной застрой­ке», необ­хо­ди­мы ли изме­не­ния гра­до­стро­и­тель­но­го зони­ро­ва­ния и регла­мен­тов и др. Понят­но, что комис­сия была при­зва­на урав­но­ве­сить раз­но­на­прав­лен­ные инте­ре­сы и с точ­ки зре­ния здра­во­го смыс­ла «поправ­лять» амби­ции инве­сто­ров, «фан­та­зии» архи­тек­то­ров. Но, как все­гда быва­ет у нас, маят­ник кач­нул­ся в про­ти­во­по­лож­ную сто­ро­ну. Вме­сто «узурпатора»-главного архи­тек­то­ра (все же име­ю­ще­го про­фес­си­о­наль­ный взгляд на город) мы полу­чи­ли по сути кор­по­ра­тив­ный орган, кото­рый, мяг­ко гово­ря, не все­гда готов отсто­ять пози­ции горо­да. Пере­чень потерь обще­ствен­ных про­странств и гра­до­стро­и­тель­ных ляпов зай­мет не одну стра­ни­цу.

Необ­хо­ди­мо пояс­нить, поче­му столь­ко вни­ма­ния я уде­ляю здесь роли ПЗЗ в систе­ме при­ня­тия гра­до­стро­и­тель­ных реше­ний. Для суще­ству­ю­ще­го горо­да наи­боль­шее зна­че­ние име­ют как раз пра­ви­ла зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки. Да, для вновь про­ек­ти­ру­е­мо­го насе­лен­но­го пунк­та гене­раль­ный план идет впе­ре­ди, без него почти невоз­мож­но раз­ра­бо­тать ПЗЗ. Но для горо­да со зре­лой пла­ни­ро­воч­ной струк­ту­рой, скла­ды­вав­шей­ся века­ми, гене­раль­ный план — сум­ма поже­ла­ний, эскиз, набро­шен­ный на поверх­ность живо­го орга­низ­ма. Не слу­чай­но в Гра­до­стро­и­тель­ном Кодек­се РФ пра­ви­ла под­го­тав­ли­ва­ют­ся «с уче­том гене­раль­но­го пла­на», а не «в соот­вет­ствии», то есть при­зна­ет­ся, что при реа­ли­за­ции гене­раль­но­го пла­на осно­во­по­ла­га­ю­щим поло­же­ни­ем явля­ет­ся защи­та сло­жив­ше­го­ся зем­ле­поль­зо­ва­ния, закон­ных инте­ре­сов соб­ствен­ни­ков и арен­да­то­ров недви­жи­мо­сти, всех жите­лей горо­да. Пра­ви­ла при­зва­ны и помо­гать само­сто­я­тель­но пла­ни­ро­вать инве­сти­ци­он­ную и стро­и­тель­ную дея­тель­ность раз­лич­ных уров­ней — от домо­хо­зяйств до круп­ных ком­па­ний — и сокра­тить ненуж­ные бюро­кра­ти­че­ские про­во­лоч­ки. Поэто­му реше­ния, под­го­тав­ли­ва­е­мые Комис­си­ей, долж­ны быть осно­ва­ны на серьез­ной ана­ли­ти­че­ской рабо­те: как повли­я­ет сме­на зоны на суще­ству­ю­щую застрой­ку? Как иска­зить­ся архи­тек­тур­ный облик? Постра­да­ет ли систе­ма обслу­жи­ва­ния при изме­не­нии гра­до­стро­и­тель­ных регла­мен­тов? Как пове­дет себя инже­нер­ное обес­пе­че­ние и транс­порт? Не появит­ся ли визу­аль­ный дис­ком­форт?… Конеч­но, без спе­ци­а­ли­стов отве­тить на подоб­ные вопро­сы невоз­мож­но, но диле­тан­там при­нять реше­ние с фор­маль­ной ссыл­кой на пра­виль­ные зако­ны и доку­мен­ты — пожа­луй­ста.

Боль­шой ошиб­кой была ини­ци­а­ти­ва город­ской адми­ни­стра­ции по раз­ра­бот­ке новых Пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния Сама­ры (утвер­жде­ны Думой город­ско­го окру­га Сама­ры реше­ни­ем от 15 июля 2010 года №951), несмот­ря на наши воз­ра­же­ния и объ­яс­не­ния нега­тив­ных послед­ствий при­ня­тия ново­го доку­мен­та — вме­сто акку­рат­но­го вне­се­ния изме­не­ний в дей­ству­ю­щий. Поль­зо­ва­те­ли «ста­рых» Пра­вил, уже при­вык­шие к их осо­бен­но­стям, увяз­ли в боло­те новых опре­де­ле­ний и поня­тий; воз­ник­ла мас­са про­ти­во­ре­чий и несты­ко­вок. Был нару­шен один из глав­ных прин­ци­пов гра­до­устрой­ства — пре­ем­ствен­ность гра­до­стро­и­тель­ных реше­ний. После­ду­ю­щая адми­ни­стра­ция не смог­ла выпу­тать­ся из про­блем модер­ни­зи­ро­ван­ных Пра­вил, и Дума город­ско­го окру­га была вынуж­де­на их отме­нить в 2014 году, вер­нув к жиз­ни доку­мент 2001 года. Но при этом, к сожа­ле­нию, сохра­нив все изме­не­ния в комис­сии по зем­ле­поль­зо­ва­нию и застрой­ки. Попыт­ка раз­ра­бо­тать еще одни новые ПЗЗ в 2014 году завер­ши­лась неуда­чей.

Без­услов­но, гра­до­стро­и­тель­ная дея­тель­ность, кото­рая и рань­ше не была про­стой, услож­ни­лась неве­ро­ят­но с появ­ле­ни­ем част­ной соб­ствен­но­сти на недви­жи­мость, рыноч­ных отно­ше­ний и «бла­го­да­ря» ухо­ду госу­дар­ства из мно­гих сфер город­ской жиз­ни. Нуж­да­ет­ся в прин­ци­пи­аль­ном изме­не­нии вся систе­ма управ­ле­ния про­стран­ствен­ным раз­ви­ти­ем тер­ри­то­рий — от феде­ра­ции до муни­ци­па­ли­те­та. Раз­ве мож­но судить о дости­же­ни­ях в гра­до­стро­и­тель­стве по вве­ден­ным квад­рат­ным мет­рам? Или сур­ро­гат­ной «ком­плекс­но­сти» застрой­ки? До сих пор в госу­дар­ствен­ных (и не толь­ко) умах пута­ни­ца с поня­ти­я­ми архи­тек­ту­ра и гра­до­стро­и­тель­ство. И самое опас­ное — сме­ше­ние бюд­жет­но­го и част­но­го, — уж очень хочет­ся пору­лить напря­мую всем, хотя зако­но­да­тель дав­но поста­вил все на свои места. «Богу — бого­во, а кеса­рю — кеса­ре­во», но для всех один ген­план и еди­ные пра­ви­ла застрой­ки. Беда в сле­ду­ю­щем: к кому в управ­ле­ние попа­да­ют эти совер­шен­ней­шие ген­пла­ны и изощ­рен­ные пра­ви­ла зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки? Кто и как и при­спо­саб­ли­ва­ет их к «живой» жиз­ни? В отсут­ствии офи­ци­аль­ной шко­лы пла­ни­ров­щи­ко и систе­мы под­го­тов­ки кад­ров гра­до­стро­и­тель­но­го управ­ле­ния к руко­вол­ству «орга­на­ми гра­до­стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры» допу­ще­ны слу­чай­ные люди, даже не име­ю­щие диплом архи­тек­то­ра, кото­рый дает хотя бы началь­ные урба­ни­сти­че­ские зна­ния. Как-то неза­ме­чен­ным про­шел при­каз Мини­стер­ства здра­во­охра­не­ния и соци­аль­но­го раз­ви­тия РФ от 23 апре­ля 2008 г. №188 (инте­рес­но, для кого изда­ют­ся мини­стер­ские при­ка­зы?), утвер­див­ше­го «ква­ли­фи­ка­ци­он­ные харак­те­ри­сти­ки долж­но­стей руко­во­ди­те­лей и спе­ци­а­ли­стов архи­тек­ту­ры и гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти», в том чис­ле глав­ных гра­до­стро­и­те­лей субъ­ек­тов феде­ра­ции и муни­ци­паль­ных обра­зо­ва­ний. (Кста­ти, глав­ных архи­тек­то­ров горо­дов и обла­стей сре­ди упо­мя­ну­тых долж­но­стей нет).

Но вер­нем­ся к Сама­ре и посмот­рим, что мож­но изме­нить здесь в управ­ле­нии в сло­жив­ших­ся усло­ви­ях. В соот­вет­ствии с Гра­до­стро­и­тель­ным Кодек­сом РФ гра­до­стро­и­тель­ство вклю­ча­ет в себя нор­ма­тив­но-пра­во­вую, пла­ни­ро­воч­ную дея­тель­ность, архи­тек­тур­но-стро­и­тель­ное про­ек­ти­ро­ва­ние, стро­и­тель­ство, ремонт и рекон­струк­цию. Управ­ле­ние пла­ни­ров­кой, про­ек­ти­ро­ва­ни­ем (в том чис­ле архи­тек­тур­ным) и стро­и­тель­ством в горо­де сосре­до­то­че­но сей­час в одном органе, име­ю­щим даже по назва­нию ярко выра­жен­ную стро­и­тель­ную направ­лен­ность. Обшир­ная архи­тек­тур­но-пла­ни­ро­воч­ная дея­тель­ность (не все­гда свя­зан­ная со стро­и­тель­ством, но без кото­рой послед­нее невоз­мож­но) опо­сре­до­ван­но постав­ле­на в под­чи­не­ние стро­и­тель­ной — общее под­чи­не­но част­но­му! (Я ни в коей мере не хочу ума­лить зна­че­ние стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти, неза­ме­ни­мой и пре­крас­ной по-сво­е­му. Но в циви­ли­зо­ван­ном обще­стве неза­ме­ни­мой и пер­вич­ной явля­ет­ся отрасль тер­ри­то­ри­аль­но­го пла­ни­ро­ва­ния, а архи­тек­ту­ра при­зна­ет­ся искус­ством, управ­лять кото­рым невоз­мож­но). Рас­смот­рим несколь­ко подроб­нее основ­ные направ­ле­ния рабо­ты, кото­рые при­зван осу­ществ­лять орган гра­до­стро­и­тель­ства и архи­тек­ту­ры в соот­вет­ствии с дей­ству­ю­щим зако­но­да­тель­ством.

Нор­ма­тив­но-пра­во­вая дея­тель­ность заклю­ча­ет­ся, преж­де все­го, в раз­ра­бот­ке Пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки и Мест­ных нор­ма­ти­вов гра­до­стро­и­тель­но­го про­ек­ти­ро­ва­ния. (О Пра­ви­лах было ска­за­но выше, а мест­ные нор­ма­ти­вы град­про­ек­ти­ро­ва­ния не раз­ра­бо­та­ны до сих пор).

Обес­пе­че­ние про­ект­ной дея­тель­но­сти на тер­ри­то­рии город­ско­го окру­га вклю­ча­ет в себя орга­ни­за­цию под­го­тов­ки гра­до­стро­и­тель­ной доку­мен­та­ции — гене­раль­но­го пла­на окру­га (насе­лен­ных пунк­тов окру­га), про­ек­тов пла­ни­ров­ки эле­мен­тов пла­ни­ро­воч­ной струк­ту­ры окру­га, про­ек­тов меже­ва­ния, гра­до­стро­и­тель­ных пла­нов земель­ных участ­ков, а так­же рас­смот­ре­ние архи­тек­тур­но-стро­и­тель­ной про­ект­ной доку­мен­та­ции для отдель­ных объ­ек­тов капи­таль­но­го стро­и­тель­ства, ремон­та и рестав­ра­ции.

Для осу­ществ­ле­ния пол­но­мо­чий в ука­зан­ных выше видах гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти орга­ну мест­но­го само­управ­ле­ния необ­хо­дим важ­ней­ший инстру­мент – инфор­ма­ци­он­ная систе­ма обес­пе­че­ния гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти, кото­рая содер­жит все дан­ные о горо­де и реги­стри­ру­ет все теку­щие изме­не­ния и наме­ре­ния по изме­не­нию сло­жив­шей­ся реаль­ной ситу­а­ции. Боль­шин­ство гра­до­стро­и­тель­ных реше­ний адми­ни­стра­ции окру­га невоз­мож­но без про­ве­де­ния пуб­лич­ных слу­ша­ний; в круг обя­зан­но­стей пла­ни­ро­воч­но­го орга­на вхо­дит рабо­та с част­ны­ми и госу­дар­ствен­ны­ми соб­ствен­ни­ка­ми недви­жи­мо­сти: под­го­тов­ка и выда­ча гра­до­стро­и­тель­ных пла­нов земель­ных участ­ков; раз­ре­ше­ний на изме­не­ние фаса­дов, рекон­струк­цию и т.д., а так­же орга­ни­за­ция откры­тых архи­тек­тур­ных кон­кур­сов на про­ек­ти­ро­ва­ние муни­ци­паль­ных и дру­гих объ­ек­тов.

Оче­вид­но, что все пере­чис­лен­ные вопро­сы нахо­дят­ся в тес­ной вза­и­мо­свя­зи и объ­еди­не­ны после­до­ва­тель­но­стью гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти — от обще­го к част­но­му. «Остри­ем» дея­тель­но­сти пла­ни­ро­воч­но­го орга­на явля­ет­ся под­го­тов­ка раз­ре­ше­ния на стро­и­тель­ство, завер­ша­ю­ще­го все преды­ду­щие дей­ствия по пла­ни­ров­ке тер­ри­то­рии, уточ­не­нию пра­во­вых аспек­тов и раз­ра­бот­ке архи­тек­тур­но-стро­и­тель­ной доку­мен­та­ции.

Пере­чис­лен­ных направ­ле­ний вполне доста­точ­но для фор­ми­ро­ва­ния вполне смо­сто­я­тель­но­го Управ­ле­ния пла­ни­ров­ки и застрой­ки с чет­ко обо­зна­чен­ны­ми функ­ци­я­ми и зада­ча­ми под нача­лом глав­но­го архи­тек­то­ра (ува­жая тра­ди­цию) или глав­но­го гра­до­стро­и­те­ля, или глав­но­го пла­ни­ров­щи­ка, но в любом слу­чае — с соот­вет­ству­ю­щей ква­ли­фи­ка­ци­ей. Пря­мое под­чи­не­ние руко­во­ди­те­ля управ­ле­ния гла­ве адми­ни­стра­ции при­да­ет необ­хо­ди­мую под­держ­ку и вес реше­ни­ям в архи­тек­тур­но-пла­ни­ро­воч­ной сфе­ре.

Стро­и­тель­ная дея­тель­ность в боль­шин­стве слу­ча­ев явля­ет­ся про­дол­же­ни­ем архи­тек­тур­но-пла­ни­ро­воч­ной и вклю­ча­ет в себя созда­ние новых или рекон­струк­цию, капи­таль­ный ремонт суще­ству­ю­щих зда­ний, стро­е­ний и соору­же­ний (при­но­шу изви­не­ния за азбуч­ные исти­ны).

Для осу­ществ­ле­ния пол­но­мо­чий муни­ци­па­ли­те­та в обла­сти стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти отдель­ный орган дол­жен выпол­нять несколь­ко клю­че­вых функ­ций: обоб­щать пред­ло­же­ния по фор­ми­ро­ва­нию муни­ци­паль­но­го зака­за в обла­сти стро­и­тель­ства и орга­ни­зо­вы­вать его испол­не­ние, высту­пать заказ­чи­ком про­ект­ной доку­мен­та­ции и застрой­щи­ком; коор­ди­ни­ро­вать рабо­ту по стро­и­тель­ству зда­ний, соору­же­ний, инже­нер­ных сетей и дорог на тер­ри­то­рии окру­га, веду­ще­му­ся за счет всех источ­ни­ков финан­си­ро­ва­ния; вести­кон­троль за испол­не­ни­ем усло­вий адми­ни­стра­ции горо­да по застрой­ке горо­да; над­зор за исполь­зо­ва­ни­ем муни­ци­паль­ных земель; про­во­дить кон­кур­сы на стро­и­тель­ство, рекон­струк­цию, капи­таль­ный ремонт и постав­ку стро­и­тель­ных мате­ри­а­лов для объ­ек­тов муни­ци­паль­но­го зака­за. Это­го вполне доста­точ­но для созда­ния пол­но­цен­но­го Управ­ле­ния город­ско­го стро­и­тель­ства, под­чи­нен­но­го соот­вет­ству­ю­ще­му заме­сти­те­лю гла­вы адми­ни­стра­ции.

Таким обра­зом, может быть устра­не­на дис­гар­мо­ния и про­ти­во­ре­чия в сло­жив­шей­ся прак­ти­ке управ­ле­ния гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­стью в Сама­ре и уста­нов­ле­на вза­и­мо­связь меж­ду веду­щи­ми под­раз­де­ле­ни­я­ми адми­ни­стра­ции, чем-то напо­ми­на­ю­щая отно­ше­ния Гла­вА­ПУ и УКСа гор­ис­пол­ко­ма.

В пред­ло­жен­ной при­мер­ной кон­струк­ции не хва­та­ет еще одно­го направ­ле­ния — науч­но-иссле­до­ва­тель­ско­го, кото­рое может быть пред­став­ле­но спе­ци­аль­ным под­раз­де­ле­ни­ем, ана­ли­зи­ру­ю­щим состо­я­ние город­ской сре­ды в целом, веду­щим мони­то­ринг реа­ли­за­ции гене­раль­но­го пла­на, про­ек­тов пла­ни­ров­ки, прак­ти­ки при­ме­не­ния пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки и др. В ситу­а­ции эко­но­ми­че­ской неопре­де­лен­но­сти и веро­ят­но­сти про­яв­ле­ния мно­же­ства гра­до­стро­и­тель­ных част­ных ини­ци­а­тив город­ско­му орга­низ­му необ­хо­дим орган само­по­зна­ния, сто­я­щий вне еже­днев­ной «текуч­ки» штат­ных дел и спо­соб­ный дать объ­ек­тив­ную оцен­ку непред­ска­зу­е­мым явле­ни­ям в про­стран­стве горо­да. Разу­ме­ет­ся, он ни в коем слу­чае не может быть «началь­ни­ком» над уче­ны­ми, но обя­зан одно­вре­мен­но с соб­ствен­ны­ми иссле­до­ва­ни­я­ми соби­рать резуль­та­ты иссле­до­ва­ний спе­ци­а­ли­стов, изу­ча­ю­щих город­ские про­бле­мы, для их пред­став­ле­ния руко­вод­ству горо­да.

Для рефор­мы управ­ле­ния гра­до­стро­и­тель­ной дея­тель­но­сти Сама­ры уже сей­час, в сло­жив­ших­ся усло­ви­ях, воз­мож­но при­нять пер­во­оче­ред­ные меры:

– наде­лить Управ­ле­ние глав­но­го архи­тек­то­ра горо­да функ­ци­я­ми и пол­но­мо­чи­я­ми пол­но­цен­но­го пла­ни­ро­воч­но­го орга­на с пер­спек­ти­вой созда­ния Глав­но­го управ­ле­ния пла­ни­ров­ки и застрой­ки;

– рефор­ми­ро­вать Комис­сию по под­го­тов­ке пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки;

– уско­рить кор­рек­ти­ров­ку пра­вил зем­ле­поль­зо­ва­ния и застрой­ки город­ско­го окру­га;

– рефор­ми­ро­вать поря­док про­ве­де­ния пуб­лич­ных слу­ша­ний по гра­до­стро­и­тель­ным вопро­сам;

- обес­пе­чить регу­ляр­ную рабо­ту Гра­до­стро­и­тель­но­го сове­та и экс­перт­ных сове­тов по направ­ле­ни­ям про­ект­ной дея­тель­но­сти.

Спи­сок мож­но про­дол­жить, вклю­чив в него и повы­ше­ние ква­ли­фи­ка­ции сотруд­ни­ков, и раз­ви­тие кон­курс­ной дея­тель­но­сти и мно­гое дру­гое, но для нача­ла пре­одо­ле­ния управ­лен­че­ско­го ата­виз­ма, по наше­му мне­нию, нуж­но сосре­до­то­чить­ся имен­но на пере­чис­лен­ных вопро­сах. На сво­ем послед­нем засе­да­нии Дума город­ско­го окру­га Сама­ры Пято­го созы­ва (17 сен­тяб­ря) может при­нять — будем наде­ять­ся — реше­ние по наде­ле­нию соот­вет­ству­ю­щи­ми пол­но­мо­чи­я­ми УГА, что даст тол­чок для про­дол­же­ния реформ.

* * *

Бес­ко­неч­ный и непо­сти­жи­мый город, «выра­зи­тель сме­ня­ю­щих­ся куль­тур». Как управ­лять горо­дом? Мож­но ли управ­лять неве­ро­ят­но слож­ным про­цес­сом гра­до­стро­и­тель­ства? «Если бы вред от дур­но­го управ­ле­ния обна­ру­жи­вал­ся так, что­бы было вид­но, что от чего про­изо­шло, то чело­век мало­опыт­ный или сумел бы научить­ся, или доб­ро­воль­но предо­ста­вил управ­лять тому, кто боль­ше в этом пони­ма­ет. Беда в том, что люди … по неве­же­ству не пости­га­ют при­чин неуря­диц и при­пи­сы­ва­ют их не тем ошиб­кам, какие на деле к тому при­ве­ли, не созна­вая, сколь­ко зла при­чи­ни­ло прав­ле­ние того, кто не уме­ет управ­лять. И они про­дол­жа­ют упор­ство­вать в ошиб­ке: либо сами берут­ся за то, чего не уме­ют, либо поз­во­ля­ют пра­вить людям неопыт­ным, что часто при­во­дит к окон­ча­тель­ной гибе­ли горо­да», — так раз­мыш­лял Фран­че­ско Гвич­чар­ди­ни, выда­ю­щий­ся госу­дар­ствен­ный дея­тель эпо­хи Воз­рож­де­ния. Иные вре­ме­на, дру­гие люди. Но сто­ит заду­мать­ся.

Конеч­но, чем мень­ше управ­ля­ю­щих, тем для горо­да луч­ше. Но сна­ча­ла нуж­но создать осно­ву для само­ор­га­ни­за­ции и прой­ти непро­стой путь фор­ми­ро­ва­ния граж­дан­ско­го обще­ства.

Ори­ги­нал