Эта программная статья председателя Самарского отделения Союза Архитекторов Юрия Корякина снова поднимает важнейшие вопросы градостроительства, и, скорее всего, будет проигнорирована так же как и все прошлые попытки.
4 июня 2015 года Дума городского округа приняла важное решение: в администрации образовано самостоятельное Управление главного архитектора, руководитель которого перешел в прямое подчинение главе администрации округа. Поможет ли этот шаг привести к реформированию архитектурно-градостроительной деятельности в Самаре?
В истории нашего города несколько раз менялось и название, и структура службы главного архитектора. Началом можно считать 1941 год, когда в стране был учрежден институт главных архитекторов крупных городов, и в Куйбышеве было создано Управление главного городского архитектора. В 1945 году оно было преобразовано в Отдел по делам архитектуры. Наконец, в 1955 формируется «Отдел по делам строительства и архитектуры исполкома Куйбышевского городского Совета депутатов трудящихся», который просуществовал двадцать три года — до создания Главного архитектурно-планировочного управления — ГлавАПУ (1978 — 1988).
В 1987 году, на волне перестройки, благодаря усилиям Союза Архитекторов и ряда народных депутатов, было принято государственное постановление «О дальнейшем развитии советской архитектуры и градостроительства», в соответствии с которым отменялось типовое проектирование, открывалась возможность создания персональных творческих мастерских, закреплялась ведущая роль архитектора – автора архитектурного проекта в разработке документации и в самом строительстве и т.д. Началась реформа и управленческой архитектурной деятельности. Все отделы и управления «по делам строительства и архитектуры» были преобразованы в «управления градостроительства и архитектуры», возглавлять которые должны были архитекторы с высшим образованием и не менее, чем с пятилетним опытом профессиональной работы. При назначении на должность обязательной была рекомендация местных организаций Союза архитекторов России.
Куйбышевское ГлавАПУ сменило только название на Главное управление градостроительства и архитектуры (1988 – 1997), так как крепкая структура управления не нуждалась в коренной перестройке. Но было добавлено хозрасчетное подразделение, ставшее прообразом нынешнего МУП АПБ. В целом же роль главного архитектора – как и во все предыдущие годы — оставалась ведущей в процессе принятия градостроительных решений. Да, были и у главного архитектора свои начальники: мэр города и заместитель председателя горисполкома по вопросам строительства; были и партийные руководители. (Как сказала на первом съезде Союза архитекторов России Канцане Берута Павловна, главный архитектор Липецка: «есть главный архитектор города, есть главнейший, но есть и всевышний!»). К счастью, глубокие традиции архитектурной службы Куйбышева (Самары), уважение к персоне главного архитектора позволяли ему отстаивать свои профессиональные позиции во всех коридорах власти. И неизменной оставалась обязательная соподчиненность отдельных «объемных», архитектурных «штучных» решений более общим планировочным, градостроительным. Междисциплинарный градостроительный совет при главном архитекторе города являлся открытой площадкой для обмена профессиональными мнениями, позволял не пропускать «сырые» проекты.
В начале девяностых, после известных событий в стране, начинают стремительно нарастать изменения в области градостроительной деятельности. Земля, бывшая ранее общенародной собственностью, стала товаром. Первые указы первого президента России были направлены на регулирование земельных отношений и давали возможность приватизации земельных участков. В 1992 году повсеместно были учреждены комитеты по землеустройству, к которым частично перешли функции органов архитектуры и градостроительства. Помимо огромной работы по оформлению прав на существующую земельную недвижимость, комитеты начали встраиваться и в процесс отвода участков под проектирование и строительство, демонстрируя, к сожалению, свою некомпетентность в сложных вопросах планировки города.
В короткое время наиболее продвинутые граждане осознали выгоду владения или хотя бы распоряжением землей; заработал рынок недвижимости — в явном или скрытом виде. Неизбежно появились и спутники незрелого рынка – спекуляция и коррупция. (Здесь уместно напомнить критикам Градостроительного кодекса РФ, что именно в начале девяностых началась торговля землей, а новый ГрК 2004 года — при грамотном применении! — как раз и стал препятствием для бездумных «точечных» решений). В цепочке процедуры отвода участков главный архитектор города становился нежелательным звеном, противостоящим стихийному и ускоренному «освоению» территории. Рынок рынком, но никто не отменял объективных закономерностей развития города, нарушение которых приводит к печальным последствиям. Но можно сказать и так: советская градостроительная система не была подготовлена к вызовам нового времени, не учитывала энергию внезапно выросшего частного интереса, плохо вписывалась в реалии новой политической экономии города. В частности, отсутствовали современные правила землепользования и застройки, без которых немыслимо уравновешивание индивидуальных и общественных потребностей.
Противостояние закончилось деформацией института главных архитекторов, а в некоторых случаях и уничтожением органов архитектуры.
Самара отреагировала на общероссийскую тенденцию образованием Департамента строительства и архитектуры(декабрь 1997 года), что стало по-своему «историческим» шагом. Отныне, впервые за более чем полувековой период, архитектурная служба потеряла самостоятельность, войдя в структуру департамента в качестве одного из его подразделений. Должность главного архитектора города в бюрократической табели о рангах потеряла в своем весе. Спустя непродолжительное время всем стало ясно, кому принадлежит последнее слово. К этому следует добавить и то, что тогда же стал формироваться и пресловутый «командный» принцип в построении органов городского (и не только) управления, но не в смысле подбора нужных квалифицированных кадров, а по признаку «свой — чужой», то есть по способности беспрекословно выполнить команды «сверху». Отчасти такой подход напоминал по форме советский номенклатурный метод кадровой политики, только в карикатурном виде. Вообще, создавалось впечатление, что управлять хотят по-советски, возраждая административно-командную систему, а доходы от деятельности получать по-капиталистически.
Да, предыдущий опыт «лепки» города группой архитекторов и инженеров, сочинявших генпланы на тридцатилетнюю перспективу, был возможен в условиях единых народно-хозяйственных планов и коммунистической идеологии, хотя и в советское время генпланы устаревали менее, чем за десять лет. Достаточно много можно говорить и о недостатках типовой застройки, разреженности городской ткани, нерешенности транспортной инфраструктуры, отстраненностью жителей и т.д. Вместе с тем, в рамках той системы — со всеми ее плюсами и минусами — градостроительное управление отличалось предсказуемостью и последовательностью. По крайней мере, соблюдались принципиальные основы профессионального отношения к ландшафту, формированию системы обслуживания и т. д. Именно тогда были созданы условия для средового подхода в урбанистике с возрождением собственно и этого термина, и этой области деятельности, забытой в нашей стране. В восьмидесятые годы изменилось отношение градостроителей и архитекторов к историческому наследию и общественному пространству городов; были спроектированы и реализованы (с разным успехом) пешеходные улицы в Москве, Пензе, Саратове, Оренбурге, Казани, Самаре и многих других городах.
Новое время открыло бoльшие возможности, но и принесло большие испытания. Монетарная идеология затмила здравый смысл у «лиц, принимающих решения», у новоявленных бизнесменов и проектировщиков, у многих «простых» граждан. Романтическое представление о роли главного архитектора как демиурга, от которого в большой степени зависит архитектура города и градостроительное развитие, быстро улетучилось от «тяжелого дыхания рынка и свежего ветра перемен». Необходимо было менять представление о городе, изменяться самим, менять проектную идеологию, искать новые подходы и в управленческой деятельности.
И здесь Самаре повезло. Еще в апреле 1997 года при содействии губернатора Титова К.А. для города начали разрабатываться пионерные «Правила застройки и землепользования» (так они тогда назывались), которые были призваны избавить город от многих пережитков прошлого и сделать прозрачными отношения между властью и агентами градостроительной деятельности, сделать понятными процедуры получения разрешений на строительство, упростить многие операции с недвижимостью в новых условиях. Правила могли предотвратить волюнтаристские решения чиновников различных уровней, дать возможность развитию малому строительному бизнесу, оградить историческую и любую сложившуюся жилую среду от необдуманных покушений, привлечь активных жителей и общественные организации к цивилизованному (а не митинговому) решению градостроительных проблем. Уже в конце 1998 года Правила были готовы к рассмотрению и обсуждению.
Но процесс утверждения Правил затянулся почти на три года. С одной стороны, были объективные причины: все новое дается с трудом. Но в основном тормозила процесс местная бюрократия,, которая моментально сообразила, что с введением этого документа она теряет рычаги теневого управления городом. Были и абсурдные обвинения в адрес разработчиков — Правила-де навязаны американцами, чтобы побыстрее распродать городскую землю. Действительно, представители Агентства США по международному развитию оказали помощь, но с разумными намерениями: «ребята, вы решили строить рыночную экономику, так используйте наш опыт, не повторяйте чужих ошибок в градоустройстве». (Подобные правила уже успешно действовали в Великом Новгороде, в чем я мог убедиться на месте в ноябре 1998 года). Используя предложенную методику и начальные разработки американцев, авторский коллектив из московских и самарских специалистов подготовил адаптированные к нашим условиям текстовые и графические материалы, напечатанные отдельной книжечкой для всеобщего ознакомления в 1998 году. И только в апреле 2001 года ПЗЗ были утверждены городской Думой.
Судьба самарских Правил оказалась непростой, остающейся таковой и сейчас. Конечно, в мутной воде многочисленных инструкций, подзаконных актов, никому неизвестных ведомственных приказов было проще морочить голову неискушенным просителям. Чего стоят, например, отказы в регистрации прав на недвижимость (до сих пор!) под предлогом прохождения «красных линий»! Важнейший демократичный инструмент самоуправления и реализации градостроительной политики — Комиссия по землепользованию и застройки (которая несет прямую ответственность за соблюдение Правил) начала свою работу аж в 2003 году. Через несколько лет нерегулярной работы состав и порядок работы комиссии был существенно изменен — архитекторы и другие профильные специалисты потеряли право решающего голоса, зато в несколько раз увеличилось количество депутатов. А ведь именно от Комиссии зависит, быть или не быть «точечной застройке», необходимы ли изменения градостроительного зонирования и регламентов и др. Понятно, что комиссия была призвана уравновесить разнонаправленные интересы и с точки зрения здравого смысла «поправлять» амбиции инвесторов, «фантазии» архитекторов. Но, как всегда бывает у нас, маятник качнулся в противоположную сторону. Вместо «узурпатора»-главного архитектора (все же имеющего профессиональный взгляд на город) мы получили по сути корпоративный орган, который, мягко говоря, не всегда готов отстоять позиции города. Перечень потерь общественных пространств и градостроительных ляпов займет не одну страницу.
Необходимо пояснить, почему столько внимания я уделяю здесь роли ПЗЗ в системе принятия градостроительных решений. Для существующего города наибольшее значение имеют как раз правила землепользования и застройки. Да, для вновь проектируемого населенного пункта генеральный план идет впереди, без него почти невозможно разработать ПЗЗ. Но для города со зрелой планировочной структурой, складывавшейся веками, генеральный план — сумма пожеланий, эскиз, наброшенный на поверхность живого организма. Не случайно в Градостроительном Кодексе РФ правила подготавливаются «с учетом генерального плана», а не «в соответствии», то есть признается, что при реализации генерального плана основополагающим положением является защита сложившегося землепользования, законных интересов собственников и арендаторов недвижимости, всех жителей города. Правила призваны и помогать самостоятельно планировать инвестиционную и строительную деятельность различных уровней — от домохозяйств до крупных компаний — и сократить ненужные бюрократические проволочки. Поэтому решения, подготавливаемые Комиссией, должны быть основаны на серьезной аналитической работе: как повлияет смена зоны на существующую застройку? Как исказиться архитектурный облик? Пострадает ли система обслуживания при изменении градостроительных регламентов? Как поведет себя инженерное обеспечение и транспорт? Не появится ли визуальный дискомфорт?… Конечно, без специалистов ответить на подобные вопросы невозможно, но дилетантам принять решение с формальной ссылкой на правильные законы и документы — пожалуйста.
Большой ошибкой была инициатива городской администрации по разработке новых Правил землепользования Самары (утверждены Думой городского округа Самары решением от 15 июля 2010 года №951), несмотря на наши возражения и объяснения негативных последствий принятия нового документа — вместо аккуратного внесения изменений в действующий. Пользователи «старых» Правил, уже привыкшие к их особенностям, увязли в болоте новых определений и понятий; возникла масса противоречий и нестыковок. Был нарушен один из главных принципов градоустройства — преемственность градостроительных решений. Последующая администрация не смогла выпутаться из проблем модернизированных Правил, и Дума городского округа была вынуждена их отменить в 2014 году, вернув к жизни документ 2001 года. Но при этом, к сожалению, сохранив все изменения в комиссии по землепользованию и застройки. Попытка разработать еще одни новые ПЗЗ в 2014 году завершилась неудачей.
Безусловно, градостроительная деятельность, которая и раньше не была простой, усложнилась невероятно с появлением частной собственности на недвижимость, рыночных отношений и «благодаря» уходу государства из многих сфер городской жизни. Нуждается в принципиальном изменении вся система управления пространственным развитием территорий — от федерации до муниципалитета. Разве можно судить о достижениях в градостроительстве по введенным квадратным метрам? Или суррогатной «комплексности» застройки? До сих пор в государственных (и не только) умах путаница с понятиями архитектура и градостроительство. И самое опасное — смешение бюджетного и частного, — уж очень хочется порулить напрямую всем, хотя законодатель давно поставил все на свои места. «Богу — богово, а кесарю — кесарево», но для всех один генплан и единые правила застройки. Беда в следующем: к кому в управление попадают эти совершеннейшие генпланы и изощренные правила землепользования и застройки? Кто и как и приспосабливает их к «живой» жизни? В отсутствии официальной школы планировщико и системы подготовки кадров градостроительного управления к руковолству «органами градостроительства и архитектуры» допущены случайные люди, даже не имеющие диплом архитектора, который дает хотя бы начальные урбанистические знания. Как-то незамеченным прошел приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 23 апреля 2008 г. №188 (интересно, для кого издаются министерские приказы?), утвердившего «квалификационные характеристики должностей руководителей и специалистов архитектуры и градостроительной деятельности», в том числе главных градостроителей субъектов федерации и муниципальных образований. (Кстати, главных архитекторов городов и областей среди упомянутых должностей нет).
Но вернемся к Самаре и посмотрим, что можно изменить здесь в управлении в сложившихся условиях. В соответствии с Градостроительным Кодексом РФ градостроительство включает в себя нормативно-правовую, планировочную деятельность, архитектурно-строительное проектирование, строительство, ремонт и реконструкцию. Управление планировкой, проектированием (в том числе архитектурным) и строительством в городе сосредоточено сейчас в одном органе, имеющим даже по названию ярко выраженную строительную направленность. Обширная архитектурно-планировочная деятельность (не всегда связанная со строительством, но без которой последнее невозможно) опосредованно поставлена в подчинение строительной — общее подчинено частному! (Я ни в коей мере не хочу умалить значение строительной деятельности, незаменимой и прекрасной по-своему. Но в цивилизованном обществе незаменимой и первичной является отрасль территориального планирования, а архитектура признается искусством, управлять которым невозможно). Рассмотрим несколько подробнее основные направления работы, которые призван осуществлять орган градостроительства и архитектуры в соответствии с действующим законодательством.
Нормативно-правовая деятельность заключается, прежде всего, в разработке Правил землепользования и застройки и Местных нормативов градостроительного проектирования. (О Правилах было сказано выше, а местные нормативы градпроектирования не разработаны до сих пор).
Обеспечение проектной деятельности на территории городского округа включает в себя организацию подготовки градостроительной документации — генерального плана округа (населенных пунктов округа), проектов планировки элементов планировочной структуры округа, проектов межевания, градостроительных планов земельных участков, а также рассмотрение архитектурно-строительной проектной документации для отдельных объектов капитального строительства, ремонта и реставрации.
Для осуществления полномочий в указанных выше видах градостроительной деятельности органу местного самоуправления необходим важнейший инструмент – информационная система обеспечения градостроительной деятельности, которая содержит все данные о городе и регистрирует все текущие изменения и намерения по изменению сложившейся реальной ситуации. Большинство градостроительных решений администрации округа невозможно без проведения публичных слушаний; в круг обязанностей планировочного органа входит работа с частными и государственными собственниками недвижимости: подготовка и выдача градостроительных планов земельных участков; разрешений на изменение фасадов, реконструкцию и т.д., а также организация открытых архитектурных конкурсов на проектирование муниципальных и других объектов.
Очевидно, что все перечисленные вопросы находятся в тесной взаимосвязи и объединены последовательностью градостроительной деятельности — от общего к частному. «Острием» деятельности планировочного органа является подготовка разрешения на строительство, завершающего все предыдущие действия по планировке территории, уточнению правовых аспектов и разработке архитектурно-строительной документации.
Перечисленных направлений вполне достаточно для формирования вполне смостоятельного Управления планировки и застройки с четко обозначенными функциями и задачами под началом главного архитектора (уважая традицию) или главного градостроителя, или главного планировщика, но в любом случае — с соответствующей квалификацией. Прямое подчинение руководителя управления главе администрации придает необходимую поддержку и вес решениям в архитектурно-планировочной сфере.
Строительная деятельность в большинстве случаев является продолжением архитектурно-планировочной и включает в себя создание новых или реконструкцию, капитальный ремонт существующих зданий, строений и сооружений (приношу извинения за азбучные истины).
Для осуществления полномочий муниципалитета в области строительной деятельности отдельный орган должен выполнять несколько ключевых функций: обобщать предложения по формированию муниципального заказа в области строительства и организовывать его исполнение, выступать заказчиком проектной документации и застройщиком; координировать работу по строительству зданий, сооружений, инженерных сетей и дорог на территории округа, ведущемуся за счет всех источников финансирования; вестиконтроль за исполнением условий администрации города по застройке города; надзор за использованием муниципальных земель; проводить конкурсы на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и поставку строительных материалов для объектов муниципального заказа. Этого вполне достаточно для создания полноценного Управления городского строительства, подчиненного соответствующему заместителю главы администрации.
Таким образом, может быть устранена дисгармония и противоречия в сложившейся практике управления градостроительной деятельностью в Самаре и установлена взаимосвязь между ведущими подразделениями администрации, чем-то напоминающая отношения ГлавАПУ и УКСа горисполкома.
В предложенной примерной конструкции не хватает еще одного направления — научно-исследовательского, которое может быть представлено специальным подразделением, анализирующим состояние городской среды в целом, ведущим мониторинг реализации генерального плана, проектов планировки, практики применения правил землепользования и застройки и др. В ситуации экономической неопределенности и вероятности проявления множества градостроительных частных инициатив городскому организму необходим орган самопознания, стоящий вне ежедневной «текучки» штатных дел и способный дать объективную оценку непредсказуемым явлениям в пространстве города. Разумеется, он ни в коем случае не может быть «начальником» над учеными, но обязан одновременно с собственными исследованиями собирать результаты исследований специалистов, изучающих городские проблемы, для их представления руководству города.
Для реформы управления градостроительной деятельности Самары уже сейчас, в сложившихся условиях, возможно принять первоочередные меры:
– наделить Управление главного архитектора города функциями и полномочиями полноценного планировочного органа с перспективой создания Главного управления планировки и застройки;
– реформировать Комиссию по подготовке правил землепользования и застройки;
– ускорить корректировку правил землепользования и застройки городского округа;
– реформировать порядок проведения публичных слушаний по градостроительным вопросам;
— обеспечить регулярную работу Градостроительного совета и экспертных советов по направлениям проектной деятельности.
Список можно продолжить, включив в него и повышение квалификации сотрудников, и развитие конкурсной деятельности и многое другое, но для начала преодоления управленческого атавизма, по нашему мнению, нужно сосредоточиться именно на перечисленных вопросах. На своем последнем заседании Дума городского округа Самары Пятого созыва (17 сентября) может принять — будем надеяться — решение по наделению соответствующими полномочиями УГА, что даст толчок для продолжения реформ.
* * *
Бесконечный и непостижимый город, «выразитель сменяющихся культур». Как управлять городом? Можно ли управлять невероятно сложным процессом градостроительства? «Если бы вред от дурного управления обнаруживался так, чтобы было видно, что от чего произошло, то человек малоопытный или сумел бы научиться, или добровольно предоставил управлять тому, кто больше в этом понимает. Беда в том, что люди … по невежеству не постигают причин неурядиц и приписывают их не тем ошибкам, какие на деле к тому привели, не сознавая, сколько зла причинило правление того, кто не умеет управлять. И они продолжают упорствовать в ошибке: либо сами берутся за то, чего не умеют, либо позволяют править людям неопытным, что часто приводит к окончательной гибели города», — так размышлял Франческо Гвиччардини, выдающийся государственный деятель эпохи Возрождения. Иные времена, другие люди. Но стоит задуматься.
Конечно, чем меньше управляющих, тем для города лучше. Но сначала нужно создать основу для самоорганизации и пройти непростой путь формирования гражданского общества.